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完善顶层设计 统筹协调推进——自然资源资产产权制度改革专家谈

来源: 发布时间:2019-05-23 11:21:38 浏览次数: 【字体:

      近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称《意见》),提出统筹推进自然资源资产产权制度改革的顶层设计,并明确了改革的路线图与时间表。社会各界对如何系统理解和科学贯彻《意见》精神高度关注。25 日,北京城市学院众城智库(城镇化研究院)组织专家学者和青海省自然资源厅及州县基层自然资源管理部门的有关同志共60余人,在北京城市学院中关村校区举行座谈会,对《意见》要点进行了学习、研讨和解读,并就如何贯彻落实《意见》精神提出分析建言。

  统筹推进理论、立法和改革实践的协同创新

  自然资源资产产权制度是生态文明建设和自然资源管理体制改革的重要基础性制度。中国人民大学常务副校长王利明认为,《意见》作为统领自然资源资产产权改革的纲领性文件,以统筹推进的理念为指导,站位有高度、体系有创新、制度设计具有针对性。《意见》所强调的自然资源资产产权制度改革是生态文明建设的核心任务,历史欠账多,体制和观念障碍多,其贯彻落实任重而道远。他认为,必须以统筹推进的思想推动自然资源资产产权理论、立法和改革实践的协同创新和发展。

  以统筹推进为指导推进自然资源资产产权制度改革,本身就是重大的创新。王利明分析称,《意见》在体系设计上以理论研究成果为基础,但没有囿于理论,而是在更加注重总结改革实践经验的基础上,从我国正在逐步开展的自然资源资产产权制度改革实践的迫切需要出发,规划设计框架体系。一方面,按照统筹推进的指导思想,《意见》提出了健全产权体系、明确产权主体、加强监督监管、完善法律体系等要求和内容。另一方面,《意见》回应了时代和改革实践的需求,详细规划了开展自然资源统一调查监测评价、确权登记、整体保护、集约开发利用、生态修复等指导改革实践的具体措施,真正实现了对自然资源资产产权制度改革的统筹兼顾。《意见》既是法律制度的顶层设计,又是改革实践的路线图、时间表。

  徒法不足以自行。在王利明看来,《意见》的颁布只是自然资源资产产权制度改革漫漫征途的第一步,关键是如何使《意见》得到很好的贯彻执行。自然资源资产产权制度改革面临的思想观念、体制机制的阻力和障碍很多,且囿于诸多限制和客观原因,《意见》中的许多重大理论问题、立法问题和实践问题还需要进一步深入研究、开展试点和总结提炼。单兵突进无法真正科学有效地解决这些问题,需要各方面联合攻关、群策群力,推动自然资源资产产权理论、立法和改革实践的协同创新和发展。

  完善探矿权、采矿权与土地使用权的衔接机制

  清华大学法学院教授崔建远就完善探矿权、采矿权与土地使用权的衔接机制提出了相关建议。

  他解释说,土地使用权用于勘探、开采矿产资源所用的土地时,称为矿业用地使用权,属于国有建设用地使用权的一种。矿地使用权通过以下几种途径取得:矿区建在国有土地上,在探矿权的场合,探矿权人在自然资源管理部门办理临时矿地使用权手续,取得临时矿地使用权;在采矿权的场合,采矿权人办理矿地使用权出让及登记手续,领取矿地使用权证,取得矿地使用权。如果该宗土地为荒漠等非耕地,矿地使用权通过行政划拨方式产生。如果该宗土地为耕地,在探矿权的场合,探矿权人办理临时矿地使用权手续,探矿权人取得临时矿地使用权;在采矿权的场合,矿地使用权通过出让方式取得,采矿权人支付矿地使用权出让金。矿区建在集体所有的土地上,国家首先将该宗土地征为国有,在探矿权的场合,探矿权人取得临时矿地使用权;在采矿权的场合,矿地使用权出让给采矿权人,采矿权人支付矿地使用权出让金。

  矿地使用权以外的国有建设用地使用权与探矿权、采矿权之间的关系比较复杂。对此,崔建远逐一进行了分析。其一,在矿区或工作区和国有建设用地使用权的客体未呈上下排列结构的情况下,探矿权、采矿权和国有建设用地使用权之间的关系,或是物权之间的一般关系,或是相邻关系,不存在谁的效力优先问题。在二权的客体呈上下排列结构,矿地使用权不取代国有建设用地使用权的情况下,同样如此。其二,探矿权或采矿权先成立并有效期间,如果国有建设用地使用权在矿区或工作区上产生会损害探矿权、采矿权和矿地使用权,那么,国有建设用地使用权不得成立。这一场合,贯彻的是不相容物权之间先成立者效力优先的规则。其三,国有建设用地使用权先成立,探矿权或采矿权后产生,矿区或工作区须占用国有建设用地使用权的地表时,应该如何协调它们之间的效力冲突?崔建远分析称,这种情形一般由当事人双方协商解决。经协商同意,终止国有建设用地使用权,改设矿地使用权,探矿权人或采矿权人赔偿国有建设用地使用权人的损失。在港口、机场、国防工程设施圈定的区域,重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内的区域,铁路、重要公路两侧一定距离以内的区域,重要河流、堤坝两侧一定距离以内的区域等(参见《矿产资源法》第20条),探矿权或采矿权和矿地使用权不得取代国有建设用地使用权,除非国务院授权有关主管部门同意。除上述区域外,如果国计民生、国家战略利益决定,探矿权或采矿权必须产生,矿区或工作区必须占用国有建设用地使用权的地表,那么,国有建设用地使用权必须终止,矿地使用权取而代之,效力优先。

  核心在于准确处理保护与利用的关系

  中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平从四个方面讨论了如何更好地保护好、利用好自然资源。

  叶剑平认为,《意见》不仅仅着眼于自然资源的生态价值,也强调了自然资源的经济价值。因此,自然资源资产产权制度改革的核心在于准确处理保护与利用的关系,而且保护是第一位的。

  他认为,想做好自然资源保护最核心的是要利用好国土空间规划,严格守住三条红线。同时,依据确权登记所认定的权利主体划分责任,明确权利主体不仅仅有开发利用的权利,还有保护自然资源的义务。

  为了更好地利用自然资源,他建议调查、确权、流转、开发等各个环节都要进一步完善。尤其是在生态保护和修复的同时,应做好生态补偿并完善相关机制。在一些重要的生态功能区,应该通过相应的机制对当地居民进行补偿。他还提醒说,要防止为保护而保护的一刀切,生硬地将人类长期与自然共生的活动方式以保护的名义粗暴干预或改变。

  在他看来,应明确要保护的不仅仅是自然资源的数量,质量同样重要。自然资源的调查、确权是开展保护的前提,还要进行长期的动态监测与实时评估,保障自然资源的质量不下降。

  只有构建科学规范的理论体系,才能指导具体实践工作不偏离初衷。” 叶剑平总结说,自然资源资产管理是一项宏大的系统工程,理论研究是基础,技术标准是依据,需要稳扎稳打做好基础性工作,最终实现保护、开发、利用、可持续发展的协调与平衡。

  自然资源资产需要明晰内涵与转化条件

  《意见》要求建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任林坚认为,统筹推进产权制度改革,需要充分明晰自然资源资产的内涵。

  林坚谈到,自然资源形式多样、类型复杂,不同学科的认识存在差别,而我国《宪法》《民法》和《物权法》提及的自然资源主要指的是:法定的、有明确载体或有特定空间形态边界、可确权的自然资源,如土地资源、矿产资源、森林资源、草原资源、水资源、海洋资源、野生动植物资源等。

  自然资源在特定条件下可转化为自然资源资产。林坚认为,自然资源资产化的条件包括产权明确、稀缺性和效益性。他进一步分析称,产权明确是指可以确权登记,具有明确的空间落地范围或空间载体范围、明确的产权权能及其相应的产权主体;稀缺性是指特定时空里总量有限,无法满足人类无限欲望所导致的需求;效益性是指具有经济价值,或有可计量的生态价值和社会价值。所以,自然资源资产是指资源禀赋稀缺、产权法理明晰、效益价值可量化、具有特定空间形态边界的自然资源。从这个意义上说,《宪法》《民法》和《物权法》提及的自然资源就属于相应制度改革重点关注的自然资源资产。

  林坚谈到,自然资源资产所有者或使用者要求其所有权或使用权的权益通过自然资源价值体现出来。自然资源资产需要通过市场交易实现其价值,市场交易的本质是产权交易,因此自然资源价值主要表现为自然资源资产产权的价值。他认为,自然资源资产价值主要表现在三个方面:一是直接作为生产要素进入社会生产环节或社会流通环节;二是体现为对生态环境的功能性价值,包括净化涵养水源、维持生态平衡等;三是具有满足人类精神文化需求的价值。因此,自然资源资产价值体系构建,不仅要考虑经济价值,还应综合考量生态价值和社会价值等因素。

  统筹推进自然资源资产产权制度改革,有几项关键性问题研究势在必行。林坚建议研究确定自然资源资产的范畴、自然资源资产化的各种条件,处理好所有权与使用权的关系,进一步落实产权主体。自然资源资产价值体系、全民所有自然资源资产的中央和地方分级管理、委托代理、收益分配的关系、空间开发权对自然资源资产的影响也是亟待解答的命题。

  立足生态文明建设 坚持保护优先原则

  中国人民大学法学院教授周珂认为,我国自生态文明建设纳入五位一体总体布局以来,追求的是发展与生态的融和与双赢,《意见》将这种融和提升到了新的高度。

  首先,把深化改革与生态保护全面而紧密地融和在一起。周珂说,《意见》全文以加强生态保护、促进生态文明建设开头,以利用世界地球日、世界环境日、世界海洋日、世界野生动植物日、世界湿地日、全国土地日等重要纪念日,开展形式多样的宣传活动结尾,从基本原则到主要任务,再到实施保障,对生态文明建设的重视程度和精细化设计给人留下深刻的印象。

  其次,确认了保护优先的理念和原则。周珂分析认为,《意见》开宗明义指出自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度,即以生态文明建设为这项改革的第一要旨。我国新环保法提出保护优先原则以来,这一原则一直存在争议,不少人主张这一原则只应适用于环境保护工作范畴,而《意见》在基本原则中明确指出要坚持保护优先、集约利用。这意味着今后经济领域同样要遵循保护优先的原则。

  再次,明确自然资源资产产权主体,将为破解公地悲剧找到合理的路径。周珂解释说,公地意味着有很多使用者,他们都没有权利阻止其他人使用,那么,每个人都倾向于过度使用,从而造成资源枯竭。这就是工业革命以来长期困扰工业化国家的公地悲剧,其本质是自然资源资产产权主体的混乱引发的环境资源恶果。一定意义上,解决了自然资源资产产权的主体问题,就是抓住了避免公地悲剧牛鼻子,而我国具备牵住这个牛鼻子的制度优势。解决好这个问题,就从最前端为资源环境保护奠定了坚实的基础。

  让市场发挥配置自然资源资产的决定性作用

  随着地方各级自然资源管理机构的组建和运转,如何基于各地资源禀赋和实际,科学规划地方自然资源改革框架,创新地方自然资源管理实践,成为各级地方政府面临的重大课题。结合深度参与国家自然资源确权登记12省市试点调研的体会和地方实际情况,北京城市学院众城智库(自然资源资产产权制度研究中心)院长吴春岐提出,统筹推进自然资源资产产权制度改革并加强服务体系建设是地方自然资源资产改革实践的立足点。《意见》作为自然资源资产产权改革纲领性文件,为地方统筹规划自然资源管理改革蓝图和实践指明了方向。

  吴春岐分析认为,从党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,到作为生态文明建设总蓝图的《生态文明体制改革总体方案》明确四梁八柱,再到《意见》提出统筹推进自然资源资产产权制度改革的顶层设计,可以清晰地看到:自然资源资产产权制度是生态文明建设的重要基础性制度,是自然资源改革的核心任务。当前地方上要实现保护好生态、又要发展好经济的改革目标,自然资源保护和生态修复的任务非常繁重,地方财政投入压力日益凸显。从历史角度看,国有自然资源资产所有者缺位、虚位长期存在,大量自然资源被无偿使用、低效使用,公地悲剧屡见不鲜。

  解决上述矛盾的有效途径,就是在地方改革中紧紧抓住自然资源资产产权制度改革这个牛鼻子,真正赋予自然资源资产以产权,在划定保护红线的前提下,发挥市场配置资源的决定性作用,让资源配置到最合适的市场主体手中,让最有能力的市场主体保护好、经营好自然资源,为社会提供更多、更优质的生态产品,从而真正实现保护生态、发展经济的共赢。吴春岐说。

  地方政府在改革实践中如何统筹推进自然资源资产产权制度改革?在吴春岐看来,地方政府应由管理者服务者转变,搭建好自然资源资产产权改革服务平台,提供配套服务。具体而言,自然资源资产评估、流转交易信息查询、经营者信用评级等方面,都需要政府提供法律、政策、平台和信息服务,帮助经营者保护好、利用好自然资源。同时,地方政府还应推动自然资源产业链的发育和发展,扶持更多惠及民生的生态产品创新。

  此外,吴春岐还建议修订民法典物权编二审稿有关自然资源的相关条文,其中第五条第二款依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记的规定应予撤销。他谈到,2016年启动的国家自然资源确权登记12省市试点的深入调研显示,国家所有的自然资源不登记,在很大程度上造成了国有自然资源资产主体缺位和虚位、国有自然资源资产边界不清、数量和质量底数不明等问题。为了解决这些问题,开展自然资源统一确权登记已成共识。他认为,物权编二审稿第四十五条、五十五条、五十六条规定的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源中涉及的自然资源分类的科学性和规范性也有待商榷。

  发挥环境司法职能作用为改革护航

  自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。这项改革不仅关涉立法和行政执法,对于司法也提出了明确的任务。最高人民法院环境资源庭法官王展飞认为,为充分发挥环境司法职能作用,服务和保障自然资源资产产权制度改革,当前和今后一段时间,应着重研究解决以下三个方面的问题:

  一是加强对于新类型权利的研究。《意见》中规定了许多新类型的权利,如承包土地和宅基地的三权分置、建设用地和海域使用权的立体分层设权、无居民海岛使用权等,这些新权利类型与环境资源审判中资源开发利用案件的审理密切相关,也是当前民法典物权编等法律修订的热点问题。王展飞提出,对于上述新类型权利,人民法院应结合审判实践中遇到的问题加强研究,形成高质量的立法建议并对相关司法解释进行完善。

  二是全面落实环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼制度。王展飞说,这两项新的诉讼制度,对于维护全民所有自然资源资产产权、社会公共利益和人民群众的环境权益,具有十分重要的作用。对此,他建议进一步完善环境公益诉讼制度,畅通诉讼渠道,构建有利于社会组织和检察机关提起公益诉讼的程序和配套机制;同时积极探索生态环境损害赔偿诉讼制度。他提到,最高人民法院将于近期出台生态环境损害赔偿司法解释,将受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门列入可以提起生态环境损害赔偿诉讼的原告范围,完善相关审判规则。此外,他还建议加大与财政部门等相关部门的沟通协调,推动早日建立健全环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼专项资金的保管、使用、审计监督及责任追究制度,让赔偿款真正用于生态环境的修复。

  三是构建多元共治的自然资源资产产权环境司法保护新格局。王展飞建议人民法院加强与自然资源行政主管部门、公安机关和检察机关沟通协调,在准确把握司法权边界的前提下,促进环境司法与行政执法的有机衔接,形成保护合力;建立健全调解、仲裁、行政裁决、行政复议等多元化纠纷解决机制,充分发挥司法确认程序的积极作用,以完善生态环境损害赔偿诉讼诉前磋商制度为重点,加强诉讼和非诉讼纠纷解决机制的衔接配合;不断深化公众参与,落实庭审直播、裁判文书上网公开等制度,全面推行人民陪审员参与案件审理,适时公布严重侵害自然资源资产产权的典型案例,教育引导社会公众树立生态环境保护意识,推动形成绿色生产和生活方式。

  产权明晰是自然资源资产价值实现的途径

  来自青海省自然资源厅和当地州县自然资源管理局的参会同志一致认为,《意见》出台具有重要意义,大家将认真学习贯彻落实。

  有同志谈到,完善的产权制度将使权利人的权益得到尊重,激发人们保护资源、创造财富的动力,让自然资源资产生态价值的经济化尽快实现。例如:三江源不仅是青海的生态屏障,其生态价值对于全国乃至世界都非常重要。但是,如果只强调保护而不对保护行为的付出进行补偿,那么,对三江源的保护行为就会倾向于减少,相应地,生态环境更倾向于被破坏。这两种倾向都不利于生态文明建设和可持续发展。解决这一问题的根本方式,是对负有保护义务的主体进行相应的补偿或惩罚,其履行保护义务即得到补偿,不履行则受到惩罚,以保障国家生态安全和资源安全,促进人与自然和谐发展。

  对此,青海参会的同志提出三点建议:一是明确青海三江源作为重要生态资源保护地的战略定位,并探索保护与发展的良性循环机制。自然资源资产产权制度改革对于地处世界第三级的青海而言,不能仅仅就保护谈保护,而应该让自然资源更具生命力,除三江源、祁连山国家公园之外,应依托青海特殊的地理环境,探索建立一套在保护中绿色开发,在发展中更好保护的良性循环机制。二是在即将建立的自然资源资产评价体系中体现资源的区域性和特殊性。青海的参会同志建议按照区域性生态地的重要程度划分资源等级,体现生态价值的不同属性和自然禀赋差异。三是建立多层次的、有效的生态补偿机制。会上,有的同志呼吁在国家层面建立针对重要生态保护地的生态补偿机制。例如:对其生态绿色产品在国家层面予以冠名,对该地区为保护生态的付出给出切实的价值补偿。四是大力探索绿水青山就是金山银山的集约利用模式。有的同志建议,可在生态环境承载能力的限度内,开展高端生态旅游业、高端生态畜牧业等生态友好型产业,控制客流量、载畜量,适当建造相应基础设施,提高服务质量的同时提升生态环境修复治理能力,以现实的收益激发重要生态保护地的群众保护生态环境的热情。



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